In Robin Hood il regno d’Inghilterra vive uno dei suoi momenti più difficili. Mentre Re Riccardo è lontano, il Principe Giovanni approfitta della sua assenza per assumere il controllo del regno. L’obiettivo non è il benessere dei sudditi, ma l’accrescimento del proprio potere.
Le imposte aumentano senza misura, i cittadini vengono impoveriti e chiunque osi opporsi è perseguitato.
A rendere possibile tutto questo è soprattutto lo Sceriffo di Nottingham. È lui che percorre il regno riscuotendo tributi sempre più gravosi, controlla il territorio, reprime ogni forma di dissenso e garantisce che gli ordini del Principe Giovanni vengano eseguiti senza esitazioni.
Il popolo vede nello Sceriffo il volto concreto dell’oppressione, ma le decisioni che hanno dato origine a quella situazione non sono sue. Egli non sceglie la politica fiscale del regno, non decide quanto tassare i sudditi, né stabilisce quali interessi debbano essere perseguiti: riceve direttive già definite e le trasforma in attività concreta.
È proprio questa diversa distribuzione dei compiti a richiamare uno dei principi fondamentali del diritto amministrativo: la distinzione tra funzione politica e funzione amministrativa.
Ogni ordinamento democratico distingue il momento della decisione da quello dell’attuazione. Le scelte fondamentali spettano agli organi dotati di legittimazione politica, ai quali compete individuare gli interessi pubblici da perseguire, definire le priorità e programmare l’azione di governo.
Alla pubblica amministrazione è invece affidato il compito di dare concreta esecuzione a tali decisioni, organizzando gli uffici, gestendo le risorse e adottando gli atti necessari al perseguimento degli obiettivi fissati dalla politica.
Nel nostro ordinamento, Governo, ministri, presidenti di Regione, sindaci e gli altri organi di governo esercitano la funzione di indirizzo politico.
I dirigenti pubblici, invece, sono responsabili della gestione amministrativa, tecnica e finanziaria: organizzano gli uffici, adottano i provvedimenti e impiegano le risorse necessarie per realizzare gli obiettivi individuati dagli organi politici.
La distinzione tra questi due momenti costituisce una delle principali garanzie dello Stato di diritto. Le decisioni che incidono sulla collettività devono essere assunte da soggetti democraticamente legittimati, mentre la loro attuazione deve essere affidata a un’amministrazione imparziale, competente e autonoma.
Se fossero i funzionari a stabilire gli obiettivi dell’azione pubblica, verrebbe meno il principio democratico. Se, al contrario, gli organi politici intervenissero costantemente nella gestione amministrativa, l’imparzialità dell’amministrazione risulterebbe inevitabilmente compromessa.
Le vicende del regno di Nottingham mostrano gli effetti prodotti dalla mancanza di questo equilibrio.
La riscossione delle imposte non è più finalizzata al soddisfacimento dei bisogni della collettività, ma diventa uno strumento di oppressione.
Il controllo del territorio non è esercitato per garantire ordine e sicurezza, bensì per consolidare il potere del Principe Giovanni. L’attività amministrativa perde così la propria autonomia e finisce per coincidere con gli interessi personali di chi governa.
Per evitare simili degenerazioni, il nostro ordinamento ha progressivamente rafforzato la separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa.
Le riforme degli anni Novanta, oggi confluite nel decreto legislativo n. 165 del 2001, hanno attribuito agli organi di governo il compito di definire programmi e obiettivi, riservando ai dirigenti la gestione amministrativa, tecnica e finanziaria. Si tratta di una scelta che tutela contemporaneamente la responsabilità politica e l’autonomia dell’amministrazione.
Il fondamento costituzionale di questo equilibrio si rinviene nella Costituzione della Repubblica Italiana, che impone alla pubblica amministrazione di operare secondo i principi di legalità, imparzialità e buon andamento. L’amministrazione non deve essere fedele al governante del momento, ma alla legge. Inoltre, non deve perseguire interessi particolari, bensì l’interesse pubblico.
La storia di Robin Hood continua ancora oggi a offrire una riflessione sorprendentemente attuale.
Il potere non si esaurisce nella capacità di assumere decisioni, ma richiede anche un’amministrazione chiamata a realizzarle nel rispetto della legge e della collettività.
Quando questi due momenti si confondono, il rischio è che l’amministrazione cessi di essere uno strumento al servizio dei cittadini e diventi il mezzo attraverso il quale il potere politico realizza interessi propri. È proprio per evitare questo pericolo che la distinzione tra funzione politica e funzione amministrativa costituisce uno dei pilastri dello Stato di diritto.
